绘就在绿色田野上的德政惠民工程——江苏省高标准农田建设纪实
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江苏省农业农村厅     张学平

民以食为天,粮以田为本。70 年风雨无阻,矢志不渝,江苏农业人始终将农田建设作为保障粮食供给和农业发展的重要举措,大力治水改土、彻田为粮,从中低产改造,到农业综合开发,再到高标准农田建设,江苏与时俱进,努力推进创新农田建设体制机制。在江苏广袤无垠的田野上,到处可见农田建设的绿色标志;在江苏现代农业丰收画卷中,到处可见农田建设的坚实足迹;在江苏乡村振兴的旗帜下,到处可见农田建设的火热场景……江苏农田建设为促进粮食连续增产丰收、引领农业一二三产融合发展、高质量发展走在前列屡谱华章。

这一切,体现了江苏历届省委、政府重视并大力推进农田建设的科学决策;蕴含了各级、各部门合力支持农田建设的真情实意;反映了农业人奋力投身农田建设的执着追求。几十年奋力开拓,辛勤耕耘,农田建设像春风化雨一样,悄然改变着农业生产、农民生活、农田生态的方方面面,有力有效地推动着江苏农业农村的可持续发展。

与时俱进的建设历程

长期以来,党中央、国务院一直高度重视农田基础设施建设,改革开放前,以大力实施农田基本整治、沿海滩涂围垦和宜农地开荒为主,重点突出解决外部灌溉、排涝和田块整治等。上世纪80年代初开始,全国建立商品粮、优质棉和优质农品基地县,积极改造农田打造优质农产品生产基地。1988年国家设立土地开发建设基金,并成立基金管理领导小组,统一领导和协调国家土地开发建设(1990年更名为农业综合开发),开始有组织、有计划、大规模改造中低产田。2009年一号文件明确:加快高标准农田建设,大规模开展中低产田改造,提高高标准农田比重。至此,高标准农田建设作为保障粮食安全,实现藏粮于田的战略举措在全国被付诸实施。从我省高标准农田建设过程看,可分为四个阶段。

    以治水改土为重点的农田建设探索阶段(1949-1988年)。我省开展农田建设是从上世纪50年代开始的。1953年根据全国第一次农田水利会议部署,我省启动农田建设工作,组织编制全省农田水利规划,确定全省按4片12类地区进行治理。全省在常熟、昆山、高邮、赣榆、江宁、沛县、睢宁等地安排开展治理试点,通过试点摸索出一条不同区域的农田治理途径,并在全省大规模推广。60年代开展盐碱土改良试点,大力垦荒兴办国营农场、盐场。进入70年代,在“农业学大寨”和全国北方地区农业会议精神的鼓舞下,全省持续掀起大规模的以治水改土中心,以建设旱涝保收高产稳产农田为目标的农田水利高潮。针对人多地少的状况,省委省政府决定加快围垦力度,10年平均每年围垦8万多亩。80年代以建设商品粮生产基地为抓手,全省开展了新一轮农田建设,省级专门出台农田水利建设“八条标准”,作为全省农田建设标准和纲领。

以改造中低产田为重点的起步阶段(1988-2008年)。1988年起,我省作为首批农业综合开发省份,被列入黄淮海农业综合开发范围,实施以小型灌溉水源建设、田间灌排设施、道路和林网建设为重点的农业综合开发土地治理;上世纪90年代中期,省委省政府提出“区域共同发展战略”,进一步加大对苏北地区农田基础设施建设的扶持力度,实施以田间末级渠系配套为重点的淮北地区中低产田改造,启动百万亩滩涂围垦工程;2000年,启动以新增耕地面积为目标、以废弃地复垦耕地为主攻方向的土地开发整理项目。这些项目的实施,进一步增加了农田整治的资金投入,有效地推动了我省农田基础设施条件的改善,为稳定提高农业综合生产能力,促进农民增收作出了重要贡献。

    多部门加大投入的快速发展阶段(2009-2018年)。2009年,省政府在全国范围率先制定省级高标准农田建设标准,并组织编制了全国第一个省级高标准农田建设规划《江苏省高标准农田建设规划(2010-2020年)》。省各相关部门围绕规划组织实施,农业综合开发实施高标准农田示范工程项目,国土实施高标准基本农田建设项目,发展改革委、农委组织实施新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设项目、水利部门开展小型农田水利重点县建设,全省高标准农田建设步伐进一步加快。这一阶段,高标准农田占耕地之比被列入江苏农业现代化考核指标,高标准农田建设规模逐年加大,投资标准也逐年提高。2015年1月,省政府召集相关部门专题研究统筹推进高标准农田建设工作,率先在全国试点整县推进高标准农田建设,部署高标准农田统一上图入库。

    农田建设职能统筹整合后的集中管理新阶段(2018年―)。2018年,新一轮党委、政府机构改革,农田建设管理职能归并到农业农村部门,全省各类农田建设资金进一步整合,按照统一规划、统一建设标准、统一组织实施、统一评价考核、统一上图入库的要求,构建集中高效管理新体制,彻底终结了农田建设多部门管理的局面,农田建设进入新的发展阶段。新阶段,省委省政府提出新目标:到2022年新建1500万亩高标准农田,耕地占比提高至65%以上。2019年度全省农田建设项目由农业农村部门统一集中申报、统一建设标准、统一组织实施,农田建设管理新体制必将有效提升农田建设的效能和质态。

支农惠民的建设成效

治一方农田,富一方百姓,美一方家园。江苏农田建设经几十年努力,硕果盈枝、成效卓著,特别是1988年启动大规模中低产田改造以来,农田基础设施条件发生根本性变化,2009年开始实施高标准农田建设后,农田建设发生质的飞跃,全省高标准农田耕地占比逐年提升、全国领先,为全省粮食生产“多年增”、农民收入“多连快”及现代农业高质量发展提供了重要支撑。

有效改善农业生产条件,增强了抗御自然灾害的能力。1988年大规模中低产田改造以来,通过实施沟渠田林路统一规划,集中项目资金用于桥、涵、闸、站、路等农业基础设施建设,解决了当地长期以来灌排水系不畅、工程不配套,道路不通畅的问题,有效提高项目区灌溉保证率和灌溉水有效利用率。据初步统计,全省有效灌溉面积从建国初33%,增长到2018年91%,高标准农田耕地占比从0增长到2018年61%。仅2010年以来高标准农田建设就新增及改善灌溉面积1900多万亩,新增及改善除涝面积1600多万亩,耕地质量等别平均提高近1个等级,全省农田抗御自然灾害的能力显著增强。

有效提升农业综合生产能力,加快了农民增收步伐。我省高标准农田建设通过改善生产条件,改良土壤,引进良种,推广新技术、新工艺等措施,有效提升项目区农业综合生产能力,有力推动了优势特色产业发展和农民增收致富。“十二五”期间,全省粮食产量实现连续12年增长,2018年粮食总产达3660万吨,居全国第5位,实现以1%土地,产出5.6%粮食。据省统计局对我省农业综合开发农田建设典型调查,项目区粮食平均亩产提高92.3公斤,农民人均增收节本400元以上。

有效改进农田生态环境,促进农业可持续发展。农田灌排工程项目的实施,提高了灌溉效率,减少了水资源浪费,促进了农业生产的节本增效。据调查,仅项目区防渗渠道的建设,平均每亩农田可节电20度、节水300立方米,每年可减少路渠占地1万多亩;通过疏通沟渠、提高水源质量,实施测土配方、减少化肥农药使用量,大大降低了农田面源污染,改善了土壤条件。通过农田林网建设,项目区林网覆盖率明显提高,水土流失得到有效控制。

有效强化重点区域开发,促进农业农村共同发展。贯彻区域共同发展和加快苏北振兴的精神,按照“多予少取放活”的方针,坚持将大部分财政资金投向苏北、及重点帮扶县、帮扶片区。同时,积极实施丘陵山区、沿海滩涂、黄河故道、高沙土地区和采煤塌陷地等项目,让公共财政的阳光更多地照临欠发达地区和贫困农民。建国以来,全省累计围垦457万亩,改造、利用滩涂荒地近1000万亩。徐州市因采煤塌陷造成农田基础设施损毁、农民失地,涉及沛县、铜山等县(区)约180多个村39.7万人,群众生产生活困难,曾一度出现社会不安定因素。2000年以后,通过对区域水系治理、道路建设、平田整地和因地制宜发展现代高效农业,塌陷区农业基本生产条件得到恢复、修复和提高,生态环境明显改善,原来采煤塌陷地变成了旱涝保收的高产农田。通过这些区域性大规模的农田建设,昔日荒山坡变成了林果飘香的金银山,荒滩涂变成了粮棉丰产的米粮仓。

求真务实的工作举措

几十年来,江苏农田建设始终按照省委、省政府的部署,主动适应各个时期的阶段性要求,不断创新工作思路和举措,走出了符合江苏实际、具有江苏特点的高标准农田建设之路,开创了农田建设的新局面。

坚持规划引领,实施科学建设。从全省土地资源状况和经济发展水平的需要出发,积极探索适合本地区发展的农田建设之路。一是坚持规划先行。在规划上坚持与当地经济社会发展总体规划相适应,与农业产业发展规划相挂钩,最大限度地发挥开发的整体功能和综合效益。省级层面出台《江苏省高标准农田建设规划(2010-2020年)》《江苏省农业综合开发高标准农田建设规划(2013-2020)》《江苏省高标准农田建设总体规划(2014-2020)》《江苏省小型农田水利重点县建设规划》《江苏省土地整理规划》,并以规划为指导,推进高标准农田建设工作。二是坚持分类指导。坚持分类指导,按区域、按灌区、流域内在规律,用全局的观念、创新的思路来差别化实施农田建设,提高高标准农田建设水平。各地在项目实施中,坚持因地制宜、分类指导、科学规划设计、合理工程布局,充分发挥各地资源优势、区位优势,推动高标准农田建设协调发展。三是统筹推进后备资源综合开发。针对人多地少,建设用地压力偏紧的实际,在加大现有基本农田改造的同时,注重加大沿海滩涂、丘陵山区、黄河故道等区域资源开发。其中“九五”、“十五”启动两轮百万亩滩涂围垦,2009年江苏沿海地区发展规划获国务院批复,江苏沿海开发上升为国家战略后,再次启动新围270万亩滩涂计划,滩涂围垦改造有效增加土地资源,为耕地占补平衡作出了应有贡献。丘陵山区总面积2232万亩,约占全省总面积的15%,为改善丘陵山区农业基础设施和生态环境,加快农民增收致富步伐,1996年省委省政府决定设立专项资金,启动丘陵山区农业综合开发,22年累计改造丘陵山区380万亩,推动发展经济林果、食草畜禽、休闲观光等主导产业,使得丘陵地区成为一二三产融合发展的引领区、江苏农业发展的一张重要名片。

坚持集中连片,实施规模建设。生产具有一定规模,才能产生规模经济,形成规模效应。农田建设同样需要集中连片、规模治理。我省在高标准农田建设坚持“集中投入、连片治理、规模开发”的治理模式,坚持治理一片、见效一片、巩固一片。农业综合开发、新增粮食产能建设田间工程、土地整理、小农水重点县等资金均向资源大县、农业主产县倾斜。农业综合开发积极实施向沿国(省)道、沿海、沿河(江、湖)、沿黄河故道等“四沿”区域集中布局,突出重点,连线成片,切实做到打破市、县界线,做大项目建设规模。2015年起,全国率先开展高标准农田建设整县推进试点,积极聚合资金、人力、物力等各类要素,全力推进高标准农田建设,产生了较好的示范带动效应,为全省整体推进高标准农田建设积累了的经验。2016年以后,南通、泰州、宿迁等政府相继开展高标准农田整市推进。

坚持产业优先,实施高效建设。在农田建设中,不仅注重工程建设,更加注重以产业发展理念推动工程建设,把农田建设与现代农业、高效农业发展有机结合,培育壮大了优势农产品生产基地。建设内容的安排上,坚持因地制宜,围绕项目区农作物生产需要,解决灌溉、排涝、交通运输等关键问题,解决了当地农业生产的主要制约因素。积极以项目为载体,加快农业科技成果的运用和转化,促进了农业结构调优、效益调高、产业调强。从2004年至2013年,平均每年集中10%左右的资金用于项目区新品种、新技术示范,全省累计建立10个国家级农业科技示范园区,50个省级科技示范区,推广优质水稻、专用小麦、双低油菜、抗虫棉等新品种100多个,推广节水灌溉、科学施肥、设施栽培等先进适用技术200多项,使项目区农业科技贡献率比全省平均水平高出5个百分点,产出水平和综合效益明显提高。

坚持加大投入,实施多元建设。农田建设,特别是建设高标准农田,需要大量资金投入。省级通过通过设立专项加大财政投入,调整耕地占补平衡和土地出让金用于农田建设比例,使得农田建设资金规模不断增加。仅2011年以来全省投入农田建设财政资金达300亿元。在加大财政投入的前提下,积极申请利用世行贷款,实施了一期、二期、三期加强灌溉农业项目,累计投资折合人民币约16.5亿元,改造农田680万亩。在“国家引导、配套投入、民办公助”的投入机制指导下,不断拓宽农田建设投资渠道,吸引社会各类资本投入农田建设,通过“先建后补”激励方式鼓励业主加大投入,给传统农田基础设施建设注入新的活力。

坚持加强管理,实施规范建设。1988年实施大规模中低产田改造后,我省积极利用世行贷款实施加强灌溉项目,并借鉴世行项目管理经验,不断完善管理手段,创新管理机制,建立了一套比较严格规范的项目管理制度,有效发挥了农田建设资金四两拨千斤的作用。为推进农业综合开发项目规范化管理,配合省人大积极推进农业综合开发地方立法,2015年9月25日省第十二届人大常委会第十八次会议通过《江苏省农业综合开发管理条例》,从此以农田建设为主要内容的农业综合开发不仅有“章”可循,更“有法可依”。为提高项目管理科学化水平,结合我省实际,各相关部门的高标准农田建设项目均制定项目申报、项目建设、资金使用等办法,从制度上规范了项目和资金管理。在项目管理前期,注重加强项目评审工作,提高项目选项的科学性。项目实施中严格执行工程建设领域招标、监理等制度,促进项目顺利实施。树立绩效观念,强化绩效管理,对项目短期性或长期性财务、经济、社会、环境等方面的效益和影响,进行客观全面的绩效评价。多年农田建设的实施推进,也培养一支作风过硬农田建设管理队伍,江苏农田建设工作得到国家充分肯定。2019年我省高标准农田建设荣获国务院表彰奖励。

继往开来的新征程

乡村振兴的伟大工程,昭示了伟大梦想、和谐乡村的美好前景,开启了千帆竞发、百舸争先的历史征程。江苏农田建设以它数十载历程所获成果,以及与农民结下的深情良缘,彰显了乡村振兴中农田建设必然是重要的参与者。已经掀开的新一页历史画卷,向它的建设者展示了新的发展空间和历史责任。农田建设者使命光荣、任重道远。新的起点,农田建设将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以乡村振兴战略为统领,落实高质量发展“走在前列”的目标定位,强化使命担当,加快农田建设资源整合,集中力量建设高标准农田,大力发展农业高效节水灌溉,积极推进区域化整体建设,着力完善农田建设资金投入机制,加快构建农田建设管理新体制,加强农田建设技术体系建设,强化工程建后管护,进一步解放思想,凝心聚力,规范管理,努力推动农田建设工作再上新台阶。

新的征程中,农田建设尤需突出“四个理念”:

一是突出绿色生态的理念。以尊重和维护自然为前提,以合理利用水土资源为内涵,以建立可持续的农业生产方式为方向。坚持统筹山水田林湖草系统进行综合治理,科学建设灌溉设施,实现适量灌溉,合理利用水资源;加强生态沟河建设,合理控制地下水位,构建农田“人工湿地”;科学规划配套基础设施,严格控制设施占地率;切实加强林网绿化系统建设,有效控制农业面源污染,打造新时代“鱼米之乡”的田园风光,让生态成为全省农田建设“最靓颜值”。

二是突出精品质量的理念。农田建设需要从“完成计划”向“建设精品”转变,让精品和高质量成为江苏农田建设工作的新标签。时刻谨记省委省政府提出的高质量发展走在前列的要求,将每个农田建设单体项目都作为作品去精心打造,坚持高标准规划、高标准化设计、高标准建设、高标准管理,努力建成现代农业的示范区、粮食生产的核心功能区。

三是突出助力脱贫攻坚的理念。从讲政治的高度,积极支持扶贫开发工作。资金优先向省级重点帮扶县倾斜,向六大片区和黄茅老区倾斜。将农田建设与支持蔬菜、苗木、特经等特色产业发展和休闲观光农业发展相结合,将建生产基地、扶持市场经营主体统一起来,通过项目建设促土地流转,扶持生产社会化服务,推动项目区适度规模经营,推动项目区产业发展,有效增加项目区农民群众收入,加快脱贫致富步伐。

四是突出服务现代农业发展的理念。当前农业生产方式加速转变,实行适度规模经营的农田面积,机械化、信息化需求已发生深刻变化。农田建设需要主动适应规模化、机械化要求,以“宜机化”为落脚点,不断完善农田建设内容,调整田间道路、农桥和田块大小等标准,不断增强基础设施在生产经营中的适应性,使良田、良法、良机完美融合。

未来几年是江苏全面建成高水平小康、率先实现现代化的重要时期,也是江苏发展现代农业、实施乡村振兴战略的关键时期。我们坚信,在省委、省政府的正确领导、各方面共同关心支持和全省农田建设条线全体同志共同努力下,江苏的农田建设事业必将越来越兴旺,农田建设之路也一定会越走越铿锵、越走越宽广。 

来源:厅农田建设管理处
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