扬州农村人居环境建设长效管护机制研究
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  江苏省2012年开展农村公共服务运行维护试点,2015年覆盖全省所有县(市、区),管护内容为农村生活垃圾收运处理、道路修护、河道管护、绿化养护、公共设施维护“五位一体”,财政投入基本保障为每个标准村(2500人)8万元。扬州市是全省首批参加试点地区之一。本文以扬州市为例,系统探讨当前农村人居环境长效管护工作的现状、做法及所面临的问题,并提出相关对策,为其他地区建立农村人居环境长效管护机制提供参考。

  现    状

  2011年至2013年,扬州市组织开展了以村庄环境整治为重点的美好城乡建设行动,累计投入资金15.6亿元,对全市16720个自然村庄进行了整治,打造了100个三星级康居乡村。自2013年全面开展村庄环境长效管护工作以来,基本实现垃圾不乱丢乱扔,路面整洁、河(塘)水清澈、杂物堆放整齐,村容村貌明显提升。

  政策指导先行。2013年11月,扬州市政府制定下发了《扬州市村庄环境长效管护办法》(扬府规〔2013〕9号)。办法明确,村庄环境长效管护工作坚持“政府主导、地方负责、部门配合、村民参与”的原则。村庄环境长效管护实施“六位一体”,即:垃圾清理、乱堆乱放和乱搭乱建管理、道路管养、河塘保洁、绿化养护、公共设施维护等六个方面。办法要求,乡镇政府(街办)应建立专业管护队伍,每百户配备1名以上长效管护人员;县(市、区)、乡镇(街道)财政按照每年每户不低于160元的标准安排财政补助资金,其中县(市、区)财政投入比例不低于50%。

  行政推动主导。高度重视农村人居环境整治工作,下发《扬州市农村人居环境整治三年行动实施方案》,建立农村人居环境整治联席会议制度,市政府每年召开农村人居环境整治工作会议,研究部署相关工作。各县(市、区)政府下发了《农村人居环境整治行动实施方案》,成立了由主要领导任组长,分管领导任副组长,相关部门主要负责人为成员的工作领导小组,并明确乡镇党委政府是村庄环境整治的第一责任人,行政村是农村人居环境整治工作的实施主体。

  公共财政支撑。2018年全市村庄长效管护总投入达2.54亿元(其中:省级财政投入4639万元、县级财政投入9152万元、乡镇财政投入8804万元、村级自筹2493万元),平均每个行政村达23.7万元。邗江区区财政投入1123万元,镇村分别配套935万元、880万元,平均每个行政村达37万元,居扬州市首位。江都区财政投入2472万元,管护资金按照省、区、镇、村4:8:8:1标准配套,平均每个行政村达21万元,接近全市平均水平。宝应县县级财政投入1465万元,镇财政配套1441万元,村配套26.5万元,平均每个行政村达13.8万元,虽然在扬州市最低,但已远超省定8万元的标准。

  官方管护为主。全市普遍按照“五有”(有规章制度、有管护队伍、有劳动装备、有资金保障、有考核奖惩)的要求建立长效管护机制。全市67个乡镇成立了长效管护机构,1063个行政村建有管护队伍,管护人员达10848人。其中官方统一管护的行政村922个,委托第三方管护的行政村141个(19家公司)。高邮、仪征和邗江、广陵部分乡镇为保洁员办理了人身意外伤害保险,其中高邮保额达400元/年·人,最高赔付金额40万元。

  严格检查考核。扬州市级层面每季度开展一次长效管护抽查,每个县(市、区)随机抽查4个乡镇,每个乡镇随机抽查5个自然村庄,抽查结果向全市通报。各县(市、区)基本都制订了长效管护考核办法,按月或季度开展督查考核,考核结果与长效管护资金分配挂钩。仪征市对保洁员实行规范化管理,统一印发《工作手册》、统一薪酬、统一装备、统一着装、统一考核。宝应县广洋湖镇在网格化管理基础上,建立了日督查、周小结、月交流、季观摩的考核机制,推动日常管护工作制度化、规范化、常态化,取得了显著成效。

  问    题

  从市级季度抽查情况来看,各地长效管护工作都在有序开展,村庄环境总体较好,未出现回潮或严重回潮现象。但也有少量镇、村出现路面有暴露性生活垃圾、河塘有陈年垃圾以及农户家前屋后乱堆乱放、乱搭乱建等现象。

  乡镇管护机构不全。目前,全市所辖79个乡镇(街道、区)中,仅有67个乡镇(街道)成立了长效管护机构,仍有12个乡镇(街道、区)未设立管护机构,占比15.2%。1146个行政村中,有83个行政村尚未建立长效管护队伍,占比7.2%。现有乡镇管护机构中部分人员力量配备不强,兼职人员较多,专职人员偏少。

  资金投入力度不足。2018年,全市财政共投入长效管护资金17955万元,其中县级9151万元,乡镇8804万元,户均229元。虽然达到或超过了2013年《扬州市村庄环境长效管护办法》制定的基本保障标准,但是由于物价和用工成本的逐年提升,大多数乡镇目前只能维持保洁人员工资和小型、简易工具添置,无力承担大型工具、设施设备更新费用。同时,2013年以来,扬州市本级财政及个别区财政基本没有安排村庄长效管护资金,全市长效管护总投入中镇村配套比例达46%,基层不堪重负。当前,全国性的农村环境整治三年行动正在开展,对照新形势下农村人居环境工作的新要求,长效管护的资金压力越来较大。

  管护人员力量不够。全市78.5万户农村居民,现有村级管护人员10848人,超过了每100户配备1名管护人员的标准,但仍不能满足实际需求。主要原因是待遇低导致劳动力素质低下。2018年,全市管护人员工资总支出为16073万元,平均仅1235元/人·月。宝应、高邮等地一直延续2014年每人每月900元标准。个别地方招聘到的保洁员已超过75周岁,有的镇村已经出现招不到合适管护人员的现象。现有村级管护人员中,初中文化及以下的达10401人,占管护队伍总人数的96%。年龄结构老化严重,50周岁以上的占93.7%,60周岁以上占73.1%,70周岁以上的达11.3%。同时,全市仅有1/3的行政村为管护人员购买了意外伤害险,且赔付标准普遍较低,管护用工风险很大。

  村民环保意识薄弱。村民是农村生产和生活的主体。当前,村民既有的生活习惯与现代健康文明的生活方式还有一定的差距,垃圾随地倾倒、露天粪坑等现象仍然存在。另一方面,有的村民对农村环境环境整治工作认识还不到位,认为农村人居环境整治是单纯的政府行为,“事不关己,高高挂起”“干部做,群众看”等现象并不少见,村民主动参与农村人居环境建设的意识不强、热情不高。

  环境基础设施薄弱。2011年以来,扬州先后组织开展了美好城乡建设行动、村庄改善行动和特色田园乡村建设行动,农村人居环境基础总体有了很大改善。但是,对照正在开展的农村人居环境整治三年行动要求和人民群众的期盼,尚有较大的差距。集中表现在农村生活垃圾集中收运处理尚未全覆盖,污水处理率仅40%左右,26%行政村还没有建公共厕所等。

  对    策

  加强组织领导,完善考核机制。认真落实五级书记抓乡村振兴的工作要求,做到党政主要领导亲自抓,分管领导具体抓,职能部门共同抓,一级抓一级,层层抓落实,确保农村环境整治和管护工作落到实处。进一步建立健全乡镇村庄环境长效管护机构,消除管护的盲区。进一步完善考核评价机制,采取明查暗访、“四不两直”等方式督查到镇村、督查到每位保洁员,重点考察交办任务、投诉处理、群众满意度等指标,严格按照考核结果进行奖惩。

  加大财政投入,强化经费保障。农村人居环境整治是农村公共服务的重要内容,是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务,对社会资金缺乏吸引力,必须依靠财政支持。各级政府特别是市一级政府要加大农村人居环境长效管护的资金投入,确保长效管护工作“有钱办事”。建议市、县、乡镇三级财政按照3:5:2的比例和每年每户不低于240元的标准设立农村人居环境长效管护专项资金,并实行专账核算、专款专用,接受审计部门的检查与监督,确保管护资金用在刀刃上。

  提高人员待遇,优化管护队伍。大力提高管护人员工资待遇水平,建议月工资上调至1200-1500元,工资待遇与每月考核结果挂钩。同时,对管护队伍进行优化调整,实行聘用管理和末位淘汰制,对工作责任心差、不能完成任务的要及时调整。要统一购置人身意外伤害保险,不断提高保障水平。对符合政策的保洁人员,有条件的地区可以缴纳社会保险。要积极发挥老党员、老干部、老同志的余热,提升基层组织社会治理能力。

  广泛宣传引导,发挥主体作用。农民是农村人居环境问题最直接的受损者,也是农村人居环境整治最直接、最大的受益者。现在农村人居环境整治中,农民有时处于被忽视的状态,成为了无关紧要的旁观者。要广泛宣传发动群众,通过组织党员干部示范带头、结对创建和“文明户”“卫生户”评选等活动激发群众参与的热情,以及与农户签订落实“门前三包”责任书、完善村规民约等方式,发挥村民自治能力,实现对环境的长期有效管护。同时,要尊重农民的自身意愿,维护农民的物质利益和民主权利,变“要我建”为“我要建”,努力营造人人动手、户户整治、村村文明的良好氛围。

  优化设施条件,创新管护机制。在补齐镇村布局规划和村庄建设规划、农村生活垃圾集中收运处理体系建设、生活污水处理设施建设和农村公厕建设等短板的基础上进行机制创新。目前,全市有12.3%的行政村长效管护工作由第三方承包,从管护效果看,整体运行质态良好。要鼓励采取不同的长效管护方式,依法依规有效推进治理:一是鼓励承包管护,聘请当地“工匠”带头人、能人或产业项目业主,打包签订管护合同,按照集中承包方式落实管护责任。二是支持社会管护,由政府或村集中向社会公开招标,通过社会化服务的形式,委托具备资质的专业管护单位或人员落实管护责任。要通过建立专业化、市场化运行机制,逐步消除政府包揽、监管不力、成效偏低等弊端。□

来源:202021
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