以高质量规划引领乡村建设

2022-11-29 浏览次数:
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  规划是行动的先导。实施乡村振兴战略,要求规划先行,一张蓝图绘到底。前不久,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》,要求强化规划引领,并把“加强乡村规划建设管理”挺在重点任务之首。当前,有规划不建设、无规划乱建设、既不规划也不建设等现象还有所存在,一定程度上影响了推进乡村全面振兴工作。务必扭住规划先行这一“牛鼻子”,坚持问题导向,下足绣花功夫,以高质量的规划引领乡村建设、推进乡村振兴。

  深化认识,把准要义

  构塑融合发展的城乡关系,是乡村振兴的根本所系,乡村建设的取向所在,也是规划设计的逻辑起点、实践遵循。要放大视域,深入考量,多维度把准要义。一是把准乡村发展规律与时代趋向。从国际看,发达国家城乡发展规律表明,一定时期内城市化具有不可逆性。中国常住人口城镇化率2019年首次突破60%大关,但与发达国家相比还有明显差距。从国内看,城乡二元结构尚未根本消除,区域城镇化水平差异较大,城市“虹吸”效应、农村人口“潮汐”现象依然存在,意味着村庄格局还将继续演变分化。从趋向看,即便城镇化水平达到了70%,仍会有四五亿人生活在农村,如果城乡差距过大,怎么能建成惠及全体人民的现代化国家;同时还要看到,新一轮技术革命方兴未艾,新技术新产品新业态日新月异,亿万农民有实际需求,广大农村更是推广应用的潜力所在。规划要立足当前,放眼长远,统筹农民群众生产生活“必要类”和“改善类”需求,合理安排,跟进实施,不断提升农民群众的获得感、幸福感和安全感。二是把准乡村振兴与乡村建设关系。《乡村建设行动实施方案》开宗明义,乡村建设是乡村振兴的重要内容,同时明确了“183”重点任务。乡村振兴与乡村建设是整体与部分、不可分割的关系。乡村振兴是纲,乡村建设是目,纲举目张。落实到规划,乡村振兴的总目标,20个字总要求,五大振兴分项要求,城乡协调发展内在要求等,是编制乡村建设规划的重要依据和着力方向。乡村建设规划要有机融入乡村振兴规划体系,有效对接乡村振兴的产业发展、土地利用、生态环境保护、基础设施和公共服务设施建设、村庄整治、乡村治理等内容,形成服从服务、支持支撑乡村振兴的建设规划。三是把准城市与乡村功能。乡村具有保障粮食和重要农产品供给、提供生态屏障和生态产品、传承传统文化的功能,这是区别于城市的主要方面,必须坚持好保护好发展好,必须作为规划的优先项、必答题。要聚焦资源优化配置,打破行政区划束缚,坚持全域规划、全面规划,保障城乡一体、功能互补、融合发展。要聚焦刚性约束,确保粮食安全,促进农业提质增效。要聚焦品质提升,坚持生态优先、绿色发展,持续提升居民生产生活质量。要聚焦留住乡愁,保护和传承好优秀历史文化传统,让乡村更具魅力。对于这些,规划设计要站在世情国情省情高度,深化普遍规律、趋势走向、特殊问题认识,把准核心要义,允执乡村振兴其中,推动形成乡村发展、乡村建设、乡村治理互动互促的良好格局。

  突出重点,分类推进

  《乡村建设行动实施方案》要求以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点,并提出12项重点任务。全国乡村建设工作会议强调,坚持不懈打造中国式美丽乡村,把村庄建设成为富有中国特色、生态宜居的美丽乡村,是实施乡村建设行动的重要任务。这中间的“三个重字”,明确了乡村建设的范畴、内容和对象,彼此关联、相互作用。落实到规划设计层面,要坚持县域规划一盘棋,突出村庄建设,统筹空间布局、建设内容、实施标准,全面系统规划。目前,各地按照集聚提升、特色保护、城郊融合、搬迁撤并、一般村庄等类型,对村庄进行了初步的分门别类。如果对照乡村振兴“20字”总要求和“五大振兴”分项要求,将村庄简单分为基本具备、有所缺项、完全不具备三类,完全不具备的村基本对应了一般村庄。这类村庄具有面广量大、面貌破旧、活力不足的明显特点,亟需加快建设改造。据相关测算和抽样调查,一般村约占行政村总量三分之一以上、接近一半的比例。过去,由于经济、自然、历史等原因,一些创建活动优先考虑了条件较好的村,以致部分村集“万千美丽”于一身,而大多数村依旧如故。准确全面完整贯彻中央部署要求,“重点突出”乃规划应有之义。对基本具备村,要突出公共服务的功能拓展和水平提升,重在强化弱项和现代化水平,坚决防止“锦上添花”,杜绝重复建设、铺张浪费。对有所缺项村,要按照缺什么补什么的原则,重在填充空白、逐步提升。对完全不具备的一般村,要作为规划重中之重,高起点全面规划,分步骤推进。要防止以“没有特色”为由,“机械照搬城镇建设模式”,制造“千村一面”;也要防止以“乡村建设要同地方经济发展水平相适应”为由,排斥规划、应付规划;还要防止以“既尽力而为又量力而行”为由,做“盆景”、装“门面”。一般村大致又可分为两种,一是计划保留村,另一是非保留村,对于后者要提前布局,切实规划好集中区、搬迁点,以满足有异地建房意愿农户需求。乡村建设难免会拆迁集中部分“空心村”“零散户”,但严禁随意撤并村庄搞大社区,更不能简单地“楼房化”“别墅化”,将分散的村落集中到密集的高楼。

  政府主导,协同联动

  规划是政府事权,集中体现在规划工作的组织领导和资金保障。一是建立上下协同机制。要按照五级书记抓乡村振兴要求,建立省负总责、市县抓落实、乡村组织实施的规划工作推进机制,层层动员部署,确保责任落实到位、压力传导到位。县级要成立乡村规划编制委员会,党政主要负责同志担任领导,加大组织领导、协调推进力度,指导乡镇具体落实村庄规划实施。一定时期内,可将编制工作推进成效纳入实施乡村振兴实绩考核体系,强化考核“指挥棒”作用。二是建立部门联动机制。充分发挥党委农村工作部门牵头抓总、协调各方作用。明确乡村振兴战略规划、城乡融合发展规划、乡村建设行动方案、村庄规划、人居环境整治行动、资金保障等牵头部门,定期调度工作、会商问题,确保规划编制工作有序有效推进。三是落实各级重点任务。规划编制任务各级都有、各有权重,要各司其职、衔接配合。省级重在勾勒“粗线条”,要着重说明白涉及省域的国家战略、跨省规划等内容要求,框定省域整体规划体系轮廓,比如长三角一体化战略规划、都市圈乡村定位等,防止地方规划“走错位”;要注重解决跨区域问题,比如省际、市际的断头路、生态环境等“几不管或管不了”之类问题,应重点规划解决。市级重在钉准“定盘星”,要着眼全域经济社会发展布局,优化县区功能定位,在统筹域内农路、仓储、能源、物流、数字技术等建设布局的基础上,指导县级做好规划,充分发挥县域“定盘星”作用。县级重在布好“八卦阵”,县域是规划的主体,也是规划的对象,要聚焦城乡一体化发展,摆布好县城、乡镇、村社关系,排列好“八卦阵”,推进县城、中心镇、特色小镇、中心村、各类示范村与一般镇村的一体规划,推动资源优化、服务下沉、协同发展。就县域整体发展水平来看,现阶段县城要以健全产业链、发展新业态新技术为重点增强经济实力、提升带动能力,以教育、医疗、商业、数字化等为重点提升服务水平。乡镇重在描绘“工笔画”,立足“把乡镇建成服务农民的区域中心”定位要求,采取“多村联编”办法,把区位邻近、产业相似、文化同源的村庄作为编制单元,统筹公共服务和基础设施配套,提高公共资源投入和利用效率;要落实“一村一案”举措,梳理短板弱项,明确轻重缓急,跟进规划落实。就面上整体而言,要重点规划解决好公路、桥梁、物流、仓储等影响农产品进城、公共服务下乡的制约因素。四是着力推进“多规融合”。规划具有系统性内在要求,要着力推进乡村振兴各方面规划的衔接融通,防止因为规划碎片化、规划打架而落不了地、落不好地。当前,“多规合一”实用性村庄规划编制工作相对滞后,务必作为重中之重加以推进,切实解决好乡村规划“最后一公里”问题。

  尊重民意,专业指导

  乡村振兴为农民而兴,乡村建设为农民而建,要把坚持农民主体地位贯穿规划编制实施的全过程、各环节。一是广泛发动群众。把广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民作为基本功、必修课和试金石,坚持不懈提升群众工作能力水平,在调查摸底村情、提出思路设想、确定体系内容、研究论证方案、公开公告公示等编制环节,充分听取村民诉求、尊重村民意愿,征求在外乡贤意见建议,最大限度调动和激发他们的积极性、主动性、创造性,让村民真正成为村庄规划的参与者、建设者、监督者。二是加强专业指导。乡村振兴是一个系统复杂的工程,涵盖乡村产业、生活方式、生态环境和服务的再造,对历史和现实进行重塑、优化和提升。实践表明,需要专业指导的内容至少包括:落实国土空间规划要求,确保乡村建设合法合规;重塑生态宜居空间,促进乡村回归自然;传承发扬乡村地域文化,助力一村一品发展;完善基础设施建设和公共服务设施配套,推进乡村数字化,提升农村居民生产生活品质;强化艺术赋能,激发乡村活力;健全长效管护机制,实现可持续发展等方面。专业的事须由专业的人做,要多措并举建强专业人才队伍,千方百计加强专业指导。三是厚植为民情怀。全国乡村建设工作会议强调,不求三五月解决规划,但求三五年规划落到实处。近年来,多地探索建立设计下乡制度机制,推动规划师驻村规划、实地指导,产生了很好效果。但也存在敷衍完事、一规了之、一个模式套到底等问题,基层干部群众对此有负面评价。设计下乡,不仅要把设计带到乡村,更要设计“在”乡。要厚植为民情怀,带着感情、带着责任,真心实意扎根于村,拿出符合地域特色、群众认可、经得起检验的佳作。四是强化交流互动。村庄基础千差万别,群众需求多种多样,编制好规划实属不易。要按照中央要求,建立政府主导、村民发挥主体作用、专业人员开展技术指导的村庄规划编制机制。同步建立政府、村民和专业人员等多方“头脑风暴”制度,推动规划从硬件到软件、从物质到精神全程交流互动、集思广益,实现规划的科学性、高质量和可操作。


来源:202210
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